日前，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《意见》），首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范，明确任何行政机关都不得随意给予顶格罚款或者高额罚款。

　　《意见》的出台是有其背景原因的。

　　“罚款”政策更趋收紧

　　近年来，乱罚款和“以罚增收”“以罚代管”“逐利执法”等极端事件屡见不鲜，使得企业饱受“苦楚”。事实上，罚款制度只是一种手段，而非目的，建立的初衷是通过经济制裁来预防、纠正和惩戒违反行政管理秩序的行为，维护公共利益和社会秩序。

　　对此，中央不断下发指导意见及政策，严厉遏制“罚款现象”。

　　2022年8月17日，国务院办公厅发布《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》指出，要依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。

　　2023年10月20日，国务院常务会议审议通过《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》，强调要严格规范行政处罚自由裁量权，加大对乱罚款的整治力度，完善协同治理和联合惩戒机制，严肃查处以罚代管、过罚失当等行为，加大向社会曝光力度，防止各类惠企政策效果被削弱或抵消。

　　一系列重要政策举措的出台表明，中央在想尽一切办法来降低企业和经营者的成本，抑制地方政府的“罚款式创收”的冲动，更大力度优化营商环境。

　　地方表现仍然“迟钝”

　　但是，与中央政策逐渐收紧的趋势相比，某些地方层面的表现却仍显“迟钝”。

　　据媒体报道，2021年以来，某地针对小微市场主体的50多起处罚中，罚款超过5万元的就有21起，而它们的案值只有几十或几百元。

　　在实际操作过程中，逐利性执法也成为了某些地方执法部门乱罚滥罚的“权力之手”。尤其是疫情之后，个别地方出现罚没收入大幅增长，甚至存在乱罚款、以罚代管、罚款经济等问题。专家认为，这也与房地产市场遇冷，地方无法再依靠土地财政获得稳定收入有关。以某市近年来罚没收入增长情况为例，该地2022年全年罚没收入约9.9亿，同比增长13.1%，而其当年税收收入67亿，同比下降19.9%。其中，罚没收入主要来源于执法、司法机关，对违法违章者罚款的款项，没收的赃款和赃物便价款，属于财政收入中的非税收入。

　　中华全国律师协会刑事专业委员会顾问田文昌表示，趋利性执法现象还表现在于，司法机关的乱收费现象、治安处罚乱罚款现象、办案机关争夺管辖权、违反规定异地抓捕、直接划扣冻结资金、侵吞应当返还财产等等。

　　这些名目之多的逐利性执法对地方营商环境、市场秩序以及企业发展造成的破坏，除了企业的投资消费行为更加谨慎，甚至会形成致命性的打击。例如，对公司高管及实际控制人违反规定异地抓捕，将严重影响企业正常经营，降低企业的投资意愿，增加经营不确定性风险。而且，执法中常采取的扣押冻结财产的措施也将切断企业自身的资金运转，最终导致企业将面临破产、大量员工失业，市场信心受损。可以说，违反规定的刑事打击、跨省异地执法、趋利性执法对营商环境的影响是具体而深刻的。

　　法治是最好的营商环境。

　　《意见》的出台给乱罚滥罚戴上法治“金箍”，也让民营企业的合法权益有了更多的保护，有助于规范执法行为，减少了执法不确定性，保障了企业的合法权益，提升了企业的市场信心，促进了民营企业的健康发展。。

　　法治思考下的直销条例

　　直销进入中国已经近30年，但发展速度并不快。商务部数据显示，目前国内拥有直销牌照的企业有89家，其中内资直销企业57家，外资直销企业32家。

　　在法制化建设道路上，直销体系的全面化建设更加“紧迫”。自2005年国务院颁布《直销管理条例》和《禁止传销条例》以来，中国直销市场有了中国特色的直销法律体系。但随后的20年里，直销法律没有再有过多的修改。

　　尤其是在《意见》出台之后，一整套与时俱进、完备创新的直销法律体系必须要与之配套，才能发挥其重要作用。

　　世界华人直销大会主席禹路认为，此次出台的《意见》要想真正落地，更应该加快两个条例的修订进程，尽快出台。“如果不做好配套的法律条例的完善，其中相关条款就难免会成为一些部门趋利执法的杠杆。那么不仅仅是直销行业，所有涉及多级分销，包括传统代理分销和做流通的企业，都会深受困扰，苦不堪言。”

　　这其中也蕴含着法制化建设的重要理念，即法律的可执行性很大程度上取决于要尽量减少部门配套规章和司法解释，这就要求关于直销行业的处罚规定也必须建立起适用规则的体系性解释。

　　根据世界直销协会联盟最新发布的2022年中国直销市场业绩数据显示，2022年全球直销业销售额达1730亿美元，略超疫情前2019年的销售额1680亿美元。

　　但值得注意的是，与全球直销市场蓬勃发展形成对比的是，中国直销市场稍显“落寞”。2022年中国市场销售额仅为158.18亿美元，远不及2017年的水平，并且在全球直销业绩地位还下滑至第四位，落后于美国、韩国和德国。

　　数据还显示，2023年以来，至少有6家拿牌直销企业，就由于涉嫌传销等原因受到地方市场监管部门查处、冻结资金等处罚。

　　从《直销管理条例》和《禁止传销条例》两大法律中不难看出，直销与传销在一开始就纠缠在一起，导致相关部门在执法过程中很容易模糊二者界限。

　　同时，随着网络经济的快速发展，传销的形式也发生了很大改变，这就导致2005年就已出台的两大《条例》中的内容亟待补充和更新。

　　依然滞后的直销法律体系表现出的问题就是，有关部门在实际执法过程中，对直销企业相关经营行为的处罚没有明确的法条限制，无法采用新形势下的直销监管查处方式，出现了多头重复检查、野蛮粗暴执法、在执法中自由裁量权过大以及以罚代管、重罚款轻监管的现象。这也是近年来，地方上逐利性执法现象仍然屡禁不止的原因之一。

　　从目前来看，主体责任部门在区分“传销”和“直销”，限制处罚力度等方面所要作出的努力还需加大。而条例修改也成为了直销行业健康有序发展的重中之重。

　　事实上，优质的营商环境并非一朝一夕就能做好，但一次乱罚滥罚就能轻易将其摧毁。

　　以罚代管永不是出路，将逐利性执法锁进制度的笼子里，保障企业合法权益是保护营商环境的第一步，执法者有理有信，营商环境才能得到大家拥护。

　　直销行业也不能例外。

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